专家组谈国务院放权：改革目的不是单纯减少数量
丁宁宁原标题：国务院职能转变评估专家组谈本轮 放权 之二：专家组 最后是少数服从多数 国务院发展研究中心社会发展部研究员丁宁宁认为，可以适当扩大论证参与方的范围，吸收一些企业代表、社会团体和公民代表，在小范围中参与研究论证。本报王尔德 实习李婧姝北京报道 取消审批项目以后并非意味着*府什么都不管了，而是说*府应该在市场配置资源的基础上，更多地依靠法律、经济、规划等其他手段去做好宏观调控。 国务院发展研究中心社会发展部研究员丁宁宁对本报说。丁宁宁认为，现有的行*审批概念比较宽泛，其概念比行*许可宽泛。但是，既然已经有了《行*许可法》，就应当在法律规范的意义上使用行*审批概念，更好地激发企业、公民和社会组织的活力。66岁的丁宁宁长期在国务院直属的*策研究和咨询机构工作。他认为，与前面6次改革相比较，现在的改革已经进入了深水区。大部分容易的审批事项已经取消和下放了，越往后，改革的难度就越大。改革目的不是单纯减少数量《21世纪》：这次取消和下发行*审批项目改革有什么新特点？丁宁宁：首先，这次改革是在新一届*府成立后的两个月内出台的，体现了本届*府推进行*审批制度改革的决心。第二个是将行*审批制度改革和新一届*府部门职能定位紧密地结合起来，也就是说，将下放和取消行*审批作为*府职能转变的一个重要内容。第三，成立了专家组，引入了第三方评估机制。这次专家组的组长杨景宇同志，就是1996年开始参与《行*许可法》起草的前国务院法制办主任。行*审批制度改革是从计划经济体制向市场经济体制的客观要求，但更重要的一个因素是加入世界贸易组织（WTO）的规则约束。1995年WTO成立以后，中国恢复关贸总协定地位的努力就转变为加入WTO的申请。这是起草《行*许可法》的一个重要历史背景。2001年底我们加入WTO以后，为了消除行*审批事项与WTO规则的冲突，我们先后进行了6次取消和调整行*审批项目的改革，总共取消和调整了2497项行*审批项目，占原有审批项目总数的69.3％。今年*府换届时，李克强总理宣布，决心在本届*府任期内，将现有的1700多项审批事项再削减三分之一以上，以切实提高*府管理科学化水平，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发各个市场主体的创造活力。《21世纪》：也有人指出，这次放权的审批项目是近六年来数量最少的一次。对此你怎么看？丁宁宁：与前面6次改革相比较，现在的改革已经进入了深水区。大部分容易的审批事项已经取消和下放了，越往后，改革的难度就越大。因为改革的目的不是单纯地减少数量，而是要真正地区分和做到 该管的要管住、管好，不该管的坚决地取消、下放 。虽然这次取消和下放的审批事项数量不多，但由于时间紧，专家组的任务还是很重的。行*审批或者说行*许可，是各国*府都在使用的一种社会、经济管理手段。我国《行*许可法》第十二条列出了六类可以设立行*许可的事项。对于涉及公共安全、有限资源、环境保护等领域的问题，行*许可是一种及时有效的事前控制手段。问题是，如果这一手段运用的过多、过滥，反而会成为经济、社会发展的障碍。我国行*审批项目过多，是传统计划经济体制的产物。在向市场经济体制转轨的过程中，逐步削减行*审批是大势所趋。关键在于如何进行取舍：哪些事项的行*审批应当取消，哪些应当下放，哪些应当保留，需要有一个科学的态度。这就要求改革领导机构和项目主管部门反复协商，同时邀请专家作为第三方来进行评估。《21世纪》：也有人提出，实际上，很多人对各个部委到底有多少审批项目，并不清楚，因此有人建议应该将国务院各部门的1700多项行*审批事项，全部公开。这样可以更好地发挥公众在行*审批改革中的参与作用。丁宁宁：首先，我认为这些审批事项本身都是公开的。每个审批事项的行*相对人，都是知道这个审批事项的，不存在保密的问题。只是目前国务院没有将各个部门的审批事项汇总公布。没有汇总公布，也不能说不对，因为剩下的都是专业性比较强的项目，不是靠*务公开就能够解决问题的。根据帕金森第三定律（鸡毛蒜皮定律），通常是大家都不懂的事情，在讨论中反而容易通过；凡是大家都多少懂一点的事情永远通不过，因为讨论起来没完了。因此，在专业性比较强的审批项目改革问题上，我不主张（过度）采取公众参与的方式。但我同时认为：可以适当扩大论证参与方的范围，吸收一些行*相对人的代表参与，比如企业代表、社会团体和公民代表，在小范围中参与研究论证。这样可以从不同角度对行*审批事项是否应当取消、下放、合并，得出更加公允的判断。《21世纪》：这次还包括取消或下放管理层级的机关内部事项和涉密事项13项（按规定另行通知）。为什么行*审批中还会有涉密事项？丁宁宁：《行*许可法》中所说的 行*许可 ，是行*机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，行*许可意义上的行*审批不存在涉密事项。但我们现在文件上使用的 行*审批 这个概念比 行*许可 的概念要更为宽泛，包括了一部分行*机关对行*机关的内部审批事项，有些也需要取消、下放、合并，所以存在涉密问题。意见分歧如何处理《21世纪》：专家组成员的参与方式是怎样的？丁宁宁：专家组评估涉及两方面内容：一是对主管部门与中编办已经形成一致意见的取消、下放、合并的审批项目进行复议，看是否存在可能被忽视的其他风险；二是对主管部门与中编办存在意见分歧的准备取消、下放、合并的审批项目进行论证，通过研究、讨论，提出专家组对该项目的处理意见。在会上，一般是先由中编办对有分歧的项目提出自己的看法，再请相关*府部门来进行解释，然后双方人员退场。专家组成员表达各自的看法，研究讨论，达成共识。最后由专家组组长签署意见，反馈给中编办的领导。《21世纪》：在论证会上，专家有不同意见会怎样处理？丁宁宁：在专家咨询会前，按照李克强同志提出的 该放的权坚决放开放到位、该管的事必须管住管好 的原则，中编办已经和各个部委进行了意见交换，真正有争议的，或者中编办拿不准的项目并不多。专家组主要是针对这些有争议的问题进行讨论。在讨论中，对拟取消的审批项目意见比较一致；对拟下放的审批项目有一些疑虑，最后是少数服从多数。我可以举一个例子。即在国家重点风景名胜区、国家自然保护区、全国重点文物保护单位区域内，企业投资5000万元以上的旅游开发和资源保护项目，以及在世界自然和文化遗产保护区内，企业投资3000万元及以上的项目核准，下放给地方*府。我的担心是：这些项目的控制权原来放在中央*府，就是出于对地方*府可能乱开发、乱建设的担心。现在将核准权下放到地方，可能存在一定风险。富裕地区如何控制富人不去乱建别墅，贫困地区如何防止追求GDP的过度开发，都需要地方*府的严格自律。但实践是检验真理的唯一标准。核准权下放以后，如果没有出现上述问题，就说明我的疑虑是多余的；如果上述问题大量出现，则中央可以将下放了的权力再收回来。《21世纪》：有没有专家组认为应该取消，但最后下放；或者应该下放，但最后取消了的审批项目？丁宁宁：在这117个项目中好像没有。《21世纪》：前面提到，在论证之前，主管部门与中编办已经协商过一次了，具体各个主管部门自己提了多少项，中编办调研提出了多少项，中间有多少差距？能否以发改委为例，介绍一下相关情况？丁宁宁：我们看到的是双方已经协商过的单子，前期主管部门自己提的单子和中编办调研提出的单子我们没有看到。说到发改委，据说发改委起初还有一些不同意见，但发改委副主任穆虹带队来陈述意见时，已经没有不同意见了。所以说，这次阻力比较大的恰恰不是发改委，而是其他部门，至于说是哪个部门，我没有义务透露。